治理內(nèi)澇乃持久戰(zhàn)
政策法規(guī)尚待落實
討論城市內(nèi)澇，有一個事件無法繞過去，那就是2012年發(fā)生在北京的“7·21”特大暴雨。
當年7月21日，北京市遭遇數(shù)十年未遇的強暴雨，多個低洼路段積水，城市內(nèi)澇嚴重，160多萬人受災(zāi)，其中79人死亡，經(jīng)濟損失上百億元。
在程曉陶看來，“7·21”特大暴雨事件的發(fā)生，成為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》2013年3月對外發(fā)布的一個背景。
這份經(jīng)國務(wù)院同意發(fā)布的通知要求，2014年年底前編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；力爭用5年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造；用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。同時要求，健全法規(guī)標準，“規(guī)范城市排水防澇設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運營管理”。
2013年9月6日，《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》發(fā)布，其中著重提到要建設(shè)較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。
20多天后，也就是2013年10月2日，國務(wù)院公布《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，以加強對城鎮(zhèn)排水與污水處理的管理，保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施安全運行，防治城鎮(zhèn)水污染和內(nèi)澇災(zāi)害，保障公民生命、財產(chǎn)安全和公共安全。
城市內(nèi)澇治理走上法治化軌道。
國務(wù)院有關(guān)部門負責人在介紹《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》出臺緣由時說：“城鎮(zhèn)排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，暴雨內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。一些地方對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，‘重地上、輕地下’,重應(yīng)急處置、輕平時預(yù)防，建設(shè)不配套，標準偏低，硬化地面與透水地面比例失衡，城鎮(zhèn)排澇能力建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模的快速擴張。”
《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》明確規(guī)定，易發(fā)生內(nèi)澇的城市、鎮(zhèn)，還應(yīng)當編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項規(guī)劃，并納入本行政區(qū)域的城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃。
一個隨之而來的疑問是，《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》施行至今已經(jīng)5年有余，為何多個城市還是年年內(nèi)澇？
在程曉陶看來，首先要明確的是，治理城市內(nèi)澇問題不是在短期之內(nèi)可以解決的，是持久戰(zhàn)，不是速決戰(zhàn)，也不是高成本的治災(zāi)投入可以迅速扭轉(zhuǎn)的。
“世界經(jīng)驗表明，人口城鎮(zhèn)化水平要達到70%以上才進入相對平衡狀態(tài)。所以我國未來(城市)內(nèi)澇的壓力還會加大。”程曉陶說。
1998年年末，我國人口城鎮(zhèn)化水平為30%；2018年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化水平為59.58%，距離70%人口城鎮(zhèn)化水平還有相當一段距離。
程曉陶認為，年年治理年年內(nèi)澇的另一個原因在于，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》和《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》沒有得到嚴格執(zhí)行，尤其是一些城市并沒有依法編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項規(guī)劃并嚴格落實。
中國政法大學應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮告訴記者，目前，包括《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》和相關(guān)規(guī)范性文件在內(nèi)，為城市政府治理內(nèi)澇提供了足夠的法律依據(jù)，不能說城市政府治理內(nèi)澇的法律制度供給不足，關(guān)鍵在于落實不夠。
林鴻潮認為，城市內(nèi)澇嚴重與整個城市的規(guī)劃不合理有很大關(guān)系，不論是規(guī)劃理念，還是規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施，都有問題。因此，要徹底解決城市內(nèi)澇需要“傷筋動骨”。
程曉陶還觀察發(fā)現(xiàn)，有關(guān)部門這幾年的主要精力在推動建設(shè)“海綿城市”，這種做法在一定程度上影響了此前的城市內(nèi)澇治理思路。
“海綿城市”是一種新型的城市雨洪管理概念，即讓城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”。
程曉陶分析說，城市內(nèi)澇治理工作開始以后，有關(guān)方面發(fā)現(xiàn)改造排水系統(tǒng)非常難，比如地底下不是只有排水管，還有供水管、供電線路、網(wǎng)絡(luò)線路等，地下沒有那么多空間，“海綿城市”建設(shè)思路應(yīng)運而生——通過城市里的雨水調(diào)節(jié)池、下沉式綠地等方式，把地表徑流留住，這樣就不用改造地下管線。
但程曉陶認為，這種城市建設(shè)的指標并不足以應(yīng)對持續(xù)強降雨，實踐證明也并不能徹底解決城市內(nèi)澇問題。
