朱慧卿繪

　　今年全國土地出讓金有可能突破2萬億元，賣地成了一些地方政府最大的收入來源，高地價推高房價，帶來諸多問題

　　土地財政不可持續(xù)（經濟熱點）

　　本報記者　于猛

　　閱讀提示

　　■“土地財政”造就了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者

　　■對于城市發(fā)展而言，相比起土地出讓所產生的利潤，安居樂業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要

　　20605元/平方米。12月16日，廣州市樓面地價再度被刷新?！翱磥碇挥兄胁势辈拍苜I得起房子了?！甭牭竭@個消息，在廣州工作多年的王先生感嘆。

　　當前，國內房地產市場運行面臨復雜局面。一線城市房價高昂的頭還沒有低下，部分二、三線城市又出現(xiàn)上漲。不久前，南京、武漢、杭州等地也都出現(xiàn)高價地。為堅決落實調控措施，國土資源部12月19日發(fā)出通知，要求堅決抑制少數(shù)城市地價過快上漲趨勢。

　　除了流動性過多、通脹預期增強等因素外，不少人認為，房價居高不下的重要原因在于有些地方為獲取高額的土地出讓金，采取種種措施，推高地價、推升房價。更有輿論稱，“土地財政”是高房價的罪魁禍首，“土地財政”不除，房價下不來。

　　該怎樣認識“土地財政”？梳理“土地財政”的來龍去脈，厘清利弊，尋求治本之策，不僅關系到房地產市場的長期健康發(fā)展，也關系如何防范地方財政和金融風險，如何轉變經濟發(fā)展方式等問題。

　　1．土地出讓金收入逐年增多

　　2009年，全國土地出讓金收入相當于同期地方財政總收入的46%左右

　　截至目前，北京、上海今年土地出讓金已破千億元，比去年同期大幅增加。由于土地供應量約為過去兩年的總和，今年全國土地出讓金有望突破2萬億元。

　　近10年來，各地土地出讓金收入迅速增長, 在地方財政收入中比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年, 全國土地出讓金達9100多億元, 約相當于同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達到1.5萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市, 土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%, 有些甚至占80%以上。

　　“‘土地財政’是個俗稱，一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出?！敝袊恋貙W會副會長黃小虎說，實際上，土地出讓后，地方政府還能獲取包括建筑業(yè)、房地產業(yè)等營業(yè)稅為主的財政預算收入，這些收入全部歸地方支配。僅此兩項就占到地方稅收的近四成。在一些地方，“土地財政”成了名副其實的“第二財政”，有的甚至成了財政收入的主要來源。

　　附著在土地上的收入，還有名目繁多的費。土地從征用、出讓到規(guī)劃建設等環(huán)節(jié)，土地管理、房產、財政、水利、交通、人防等部門，都會收取不菲的費用。

　　“如果算上以土地作為抵押向銀行貸款，地方政府的實際可支配收入會更多?！敝袊嗣翊髮W土地管理系主任葉劍平說，地方政府手中的土地和政府信用是金融機構看好的優(yōu)質抵押品。近年來，特別是在城市基礎設施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長較快。據銀監(jiān)會統(tǒng)計，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。

　　拍賣槌一落，少則幾億元多則幾十億元甚至過百億元的收入就來了，土地整理一下，就能到銀行換取大量貸款，哪個地方能拒絕這種“快錢”的誘惑？而要加大投資力度，做大GDP，彰顯政績，恐怕沒有比圍繞著土地做文章更短的路徑了。正是認識到土地的資本和資產功能，越來越多的地方開始走上了以“經營土地”來“經營城市”、“經營發(fā)展”的道路。

　　2．過度“以地生財” 害處多

　　在“土地財政”模式下，難免產生高價地進而產生高價房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性

　　客觀地說，十幾年來，“土地財政”對緩解地方財力不足、公共品供給融資難，創(chuàng)造就業(yè)機會和提升城市化水平等都有很大促進作用，功不可沒。

　　“土地財政”為人詬病，不在于地方政府由此獲得了較為充分的財政收益，而是獲得這一收益的過程不盡合理、公平，以及可能帶來的一系列弊端。

　　“土地財政”所帶來的利益聯(lián)接機制，最為人詬病?！按嬖诙嗄甑摹恋刎斦聦嵣显炀土恕鞯亍u地—收稅收費—抵押—再征地’的滾動模式，在這一過程中，地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者?！敝袊缈圃恨r村發(fā)展研究所研究員王小映坦言。

　　要維持這一模式，并獲取較高收益，就要壓低補償標準征地，再通過拍賣等方式高價出讓。幾萬元一畝征地，幾百萬甚至上億元賣給開發(fā)商，征地與賣地之間的巨額利潤，讓不少地方以各種形式規(guī)避上級的規(guī)劃管制、計劃控制和審批管理，違規(guī)違法用地時有發(fā)生，農民“被”上樓現(xiàn)象頻頻上演，權益得不到有效保護，耕地保護也面臨空前壓力。而房地產業(yè)是這一模式的下游出口，城市購房者最終為高房價“埋單”。

　　中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云分析，在這種利益聯(lián)結機制下，地方政府不但是征地的大買家、土地出讓的大賣家，還是收支的大賬房。當流動性充裕、房地產市場向好時，地方政府有動力、有能力推升地價和房價；而當樓市出現(xiàn)危機，土地交易冷清時，地方政府的財政平衡壓力就會增大，也能通過構筑政策防護墻，扭轉樓市下滑趨勢?！?008年，各地紛紛出臺緩交土地出讓金等措施扶持開發(fā)商，‘救市’風潮席卷南北就是例證。更令人擔憂的是，這種機制像個失去控制的發(fā)動機一樣，很難停下來。”他說。

　　國有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應目標定位于地方財政的利益最大化，將有悖于其基本屬性，也有悖于國有即為全民所有這一基本屬性。在這種利益聯(lián)結機制下，難免產生高價地進而產生高房價，房價不斷上漲，就會導致住房不斷向富裕家庭集中，大多數(shù)居民家庭獲得住房的能力減弱、機會減少?！罢@取土地出讓金及其相關收入的目的應是社會公共服務最大化，在缺少必要制度約束情況下，手段往往成了目的，損害了社會公平。”葉劍平說。

　　“土地財政”還造成資金過度流向房地產領域，不利于優(yōu)化經濟結構。從近幾年情況看，房地產已成為“吸金場”，甚至一些生產服裝、家電的大企業(yè)也紛紛轉型做起了開發(fā)商?！斑@不是好現(xiàn)象，畢竟，土地的增值是虛擬的，沒有哪個國家可以依靠房地產來實現(xiàn)國富民強?！比~劍平說。

　　地方政府土地抵押收入的增長，則加大了金融風險。審計署公布的情況表明，審計調查的18個省、16個市和36個縣本級，截至2009年底，政府性債務余額合計2.79萬億元。從債務余額與當年可用財力的比率看，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。“這些貸款很大一部分依靠土地出讓收入來償還。當行情看漲、土地出手順利時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，一旦房價大幅下行，土地價值必定下降，薄薄的抵押合同書力量究竟有限，銀行、財政所承擔的風險顯而易見?！比~劍平說。

　　“土地財政”的收取和使用還嚴重透支未來收益。黃小虎說，各用途出讓的土地達40年、70年不等，地方政府在出讓土地時，按照年限累計的地租做了一次性收取并用于當期支出，雖然短時間增加了財政收入，但實質上透支了未來幾十年的收益，勢必損害子孫后代的利益，相當于“寅吃卯糧”。

　　“土地財政”也是不可持續(xù)的。一個城市的建設用地總量是有限的，一旦賣完，后續(xù)的財政開支就得不到保證?！俺鞘谢M程還有20年左右就會達到70%的平穩(wěn)期，‘土地財政’之路只能是短期選擇，絕非長久之計。”鄒曉云說?！?/P>

　　3．“土地財政”怎么改

　　推動地方政府財權與事權相順應，規(guī)范土地征收行為、用好土地出讓金收入

　　地方政府也有苦衷。一位沿海城市的官員告訴記者，城鄉(xiāng)基礎設施建設、保障房建設、農村土地整理等都需要保持一定的財政支出規(guī)模，錢從哪里來？現(xiàn)實情況是，僅靠稅收遠遠不夠。

　　“1994年的分稅制改革，找到了困擾多年解決中央和地方財政關系的正確思路。但沒能很好地解決省級以下各級財政的關系問題，更關鍵的是，在現(xiàn)實運行中，財權與事權相順應的原則沒能有效堅持。地方稅體系沒有成形?！必斦控斦茖W研究所所長賈康說。

　　統(tǒng)計數(shù)據顯示，自1994年實施分稅制后，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2004年的42.7％；但另一方面，地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應變化，一直在70％上下波動。而1994年以來，省、市政府也在想方設法增加集中度，財力逐步向省、市集中。

　　“土地是地方政府擁有的最大資產，面對‘錢少事多’的現(xiàn)實難題，‘土地財政’逐步成為地方發(fā)展的一個重要手段。”王小映說。

　　“‘十二五’期間，中央和地方政府在事權的稅權分配會更加合理，搞建設項目、抬高地價增加土地出讓收入等地方政府的短期行為將逐步消除，地方對‘土地財政’的依賴將逐步減小?！辟Z康說，“這兩年財政部代理地方發(fā)行債券來彌補地方預算收支差是個好辦法。雖然每年僅2000億元，但是可以置換和替代地方隱性負債，減少其以地生財?shù)臎_動?！?/P>

　　有專家指出，城市的土地屬于國家所有，自然就應由政府來獲得相應的土地收入，關鍵在于用好這筆錢，規(guī)范土地征收行為，減少整個過程中的不公平、不合理因素。

　　為加強土地出讓金的管理，2006年，國務院下發(fā)了《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，要求將土地出讓收支納入地方預算，但仍有許多地方政府沒有嚴格執(zhí)行這一政策。今年4月，審計署公布的情況表明，有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預算管理，占征收總額的20.1％。

　　去年底，財政部、國土資源部等五個部委又聯(lián)合下發(fā)通知，要求地方將土地出讓收入全額繳入地方國庫，支出則通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。

　　鄒曉云說，在現(xiàn)行的制度框架內，房產稅也是一個增加地方穩(wěn)定財源的選擇。不少國家也有“土地財政”，但不是靠賣地，而是靠征收不動產稅來實現(xiàn)。在房屋持有環(huán)節(jié)征稅，既能給政府帶來穩(wěn)定的財源，也能抑制住宅投機。

　　只要可以從農民手中低價征地，并向市場高價供地，地方政府就很難放棄對建設用地征用的壟斷權。從制度層面上解決這個問題，還要加速推進征地制度改革。“縮小征地范圍，提高征地補償標準，規(guī)范政府征地行為是征地制度改革大方向?！比~劍平說，國家已提出，除公益事業(yè)以外，要減少征用農民土地，當前，要加快從法律上界定“公共利益”，同時還要打破政府壟斷土地一級市場的格局，推動集體建設用地的流轉，讓地方政府逐步從土地經營者的角色中淡出，成為純粹的管理者，而不是主導者。

　　在新的歷史條件下，改變“土地財政”的過程，也是貫徹落實科學發(fā)展觀的過程。誰能占領未來戰(zhàn)略產業(yè)的制高點，誰就能在世界競爭格局中占據優(yōu)勢。如果我們還在糾結于房地產是不是支柱產業(yè)，還在算計著土地出讓等相關收入所帶來的“財務自由”，還在追求著眼前的GDP和顯化的政績，就有可能錯過歷史給予中華民族復興的寶貴機遇。

　　土地永遠是一種稀缺資源，對于一個城市發(fā)展而言，相比起土地出讓所產生的種種“利潤”，安居樂業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要。城市化的目的是什么？發(fā)展為了什么？應該好好想想這個問題了！