臺(tái)海網(wǎng)(微博)9月20日訊 據(jù)法制晚報(bào)報(bào)道

　　大部制政府 要當(dāng)“廉價(jià)”管家

　　講座名稱：大部制改革探討

　　地點(diǎn)：中國(guó)人民大學(xué)

　　主講人簡(jiǎn)介：許耀桐，國(guó)家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，原科研部主任。兼任北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、政治學(xué)理論與方法專業(yè)博士生導(dǎo)師，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目學(xué)科評(píng)審組專家，國(guó)家科技部發(fā)展戰(zhàn)略咨詢專家，馬克思主義理論研究與建設(shè)工程專家。

　　引言

　　大部制改革

　　建立“廉價(jià)政府”

　　進(jìn)行大部制改革歸根到底是為了做強(qiáng)做大政府的競(jìng)爭(zhēng)力。眾所周知，政府是由納稅人供養(yǎng)的，那么納稅人交給政府的錢用在了哪里呢？

　　一是用在政府機(jī)構(gòu)本身的運(yùn)轉(zhuǎn)上，修建辦公樓、支付工作人員的工資以及各項(xiàng)運(yùn)作的花費(fèi)，這一部分的花費(fèi)叫做行政管理費(fèi)。

　　二是用來建設(shè)公共事業(yè)，搞公共工程，如建公立學(xué)校、公立醫(yī)院等等。很顯然，行政管理費(fèi)過高時(shí)，建設(shè)公共事業(yè)的資金自然就減少了。只有當(dāng)用于政府自身的花費(fèi)減少時(shí)，才能有更多的錢去辦民生。

　　馬克思指出，要實(shí)現(xiàn)“廉價(jià)政府”。

　　目前，由于我國(guó)政府機(jī)構(gòu)比較龐大，人員較多，而且行政開支也不合理，政府行政管理的花費(fèi)較高。

　　1978年，我國(guó)政府的行政管理費(fèi)為52.9億元，占政府財(cái)政支出的4.7%。而到了2006年，行政管理費(fèi)為7571.05億元，占政府財(cái)政支出的18.73%，已經(jīng)接近20%。這也是我們要進(jìn)行大部制改革的重要原因之一。 

　　當(dāng)好老百姓保姆

　　是現(xiàn)代政府職責(zé)

　　在當(dāng)代，政府的角色是服務(wù)者，主要進(jìn)行公共服務(wù)。建設(shè)服務(wù)型政府是大勢(shì)所趨。

　　聯(lián)合國(guó)曾制定了服務(wù)型政府的職責(zé)，包括十大范圍：第一，一般性的公共服務(wù)；第二，國(guó)家安全和國(guó)防發(fā)展規(guī)劃；第三，秩序和社會(huì)安全；第四，經(jīng)濟(jì)職能；第五，環(huán)境保護(hù)；第六，教育；第七，衛(wèi)生；第八，娛樂、文化與宗教；第九，住房與社區(qū)；第十，社會(huì)保護(hù)，包括社會(huì)福利和社會(huì)保障。

　　其實(shí)，這十大范圍歸納一下，無非是三大類：一是維護(hù)性公共服務(wù)；二是經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)；三是社會(huì)性公共服務(wù)。

　　沒有大部制改革，就沒有服務(wù)型政府。因?yàn)槿绻贿M(jìn)行大部制改革，政府就無法有效克服管制型政府和管理型政府所存在的形式主義、官僚主義；不可能堅(jiān)持民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

　　國(guó)外模式

　　為了更好地了解大部制改革的一些基本情況，接下來將對(duì)國(guó)外四種典型的大部制改革模式，進(jìn)行簡(jiǎn)略的介紹。

　　1.

　　英國(guó)——切香腸式

　　切香腸式是一個(gè)形象的比喻。英國(guó)經(jīng)歷了政府發(fā)展的三個(gè)階段，在大部制改革前，是典型的小部制政府，機(jī)構(gòu)部門相當(dāng)多，二戰(zhàn)結(jié)束后的初期，也就是1951年時(shí)，內(nèi)閣部門共達(dá)27個(gè)，此后開始進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，一直延續(xù)到2007年。

　　這期間，英國(guó)的大部制改革像切香腸一樣一段一段地切，一個(gè)一個(gè)地減少。經(jīng)過漸進(jìn)性的大部制改革過程，英國(guó)政府部門現(xiàn)在已經(jīng)減少至18個(gè)。這18個(gè)部門中，政務(wù)類部門八個(gè)，經(jīng)濟(jì)類四個(gè)，社會(huì)類六個(gè)。

　　英國(guó)政府從20世紀(jì)80年代開始，在內(nèi)閣各部中分別設(shè)核心政策局與執(zhí)行局。執(zhí)行局相對(duì)獨(dú)立，有獨(dú)立的人事權(quán)、管理權(quán)和財(cái)政支配權(quán)，承擔(dān)行政管理、提供服務(wù)、研究咨詢、市場(chǎng)監(jiān)管等執(zhí)行職能。決策部門只負(fù)責(zé)決策，執(zhí)行部門只負(fù)責(zé)執(zhí)行。

　　2.

　　法國(guó)——零敲碎打式

　　二戰(zhàn)后的法國(guó)政府機(jī)構(gòu)多達(dá)29個(gè)，此后每一屆新政府上臺(tái)，都會(huì)對(duì)原有的部門設(shè)置進(jìn)行磨合調(diào)整，也會(huì)重新編出一些新部門來。相應(yīng)的，部長(zhǎng)級(jí)代表和國(guó)務(wù)秘書也會(huì)隨時(shí)出現(xiàn)擴(kuò)編或縮減的可能。

　　但是，最終總理內(nèi)閣的部門數(shù)量基本上按照大部制的要求，保持在15至20個(gè)之間。例如，2005年德維爾潘任總理時(shí)，其領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣就多達(dá)30多個(gè)部長(zhǎng)，2007年菲永任總理后就急忙進(jìn)行“瘦身”。法國(guó)大部制改革的漸進(jìn)過程，可以稱之為零敲碎打式。

　　在內(nèi)部分權(quán)方面，法國(guó)的分權(quán)模式和英國(guó)不一樣，是“政策局+獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)”模式。法國(guó)內(nèi)閣各部只有決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定決策。

　　而在內(nèi)閣各部之下，另設(shè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，如法國(guó)經(jīng)濟(jì)財(cái)政和工業(yè)部之下，設(shè)有國(guó)家食品監(jiān)督局、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)局、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)等20多個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理相關(guān)事務(wù)。 

　　3.

　　美國(guó)——漸變整合式

　　美國(guó)1774年建國(guó)至今，二百多年歷史不算長(zhǎng)。其實(shí)，美國(guó)建國(guó)時(shí)聯(lián)邦政府只有三個(gè)部門。后來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和管理事務(wù)的增加，政府的職能范圍也隨之日漸擴(kuò)張。到20世紀(jì)末，聯(lián)邦政府共設(shè)有14個(gè)組成部門。

　　美國(guó)曾先后將陸軍部、海軍部和空軍部合并為國(guó)防部，設(shè)立衛(wèi)生、教育和福利部、住房和城市發(fā)展部、運(yùn)輸部、能源部等部門，以同領(lǐng)域整合為主。

　　2003年，美國(guó)新組建的國(guó)土安全部，進(jìn)行了更大的跨領(lǐng)域整合，將22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并進(jìn)來，組成一個(gè)超級(jí)大部門，使聯(lián)邦政府的部門總數(shù)達(dá)到15個(gè)。美國(guó)大部制改革的漸進(jìn)過程，可以稱之為漸變整合式。

　　美國(guó)政府的分權(quán)模式是“政策局+外派執(zhí)行機(jī)構(gòu)”。聯(lián)邦政府各部大多都在地方設(shè)有派出機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)，有些按行政區(qū)劃設(shè)置，有些則跨行政區(qū)域設(shè)置。各部派出的機(jī)構(gòu)屬部門領(lǐng)導(dǎo)，但是獨(dú)立的，其職能是在地方執(zhí)行或督促地方執(zhí)行聯(lián)邦政府決策，形成聯(lián)邦政府組成部門負(fù)責(zé)決策、派出機(jī)構(gòu)在地方負(fù)責(zé)執(zhí)行的關(guān)系。 

　　4.

　　澳大利亞、日本——整體推進(jìn)式

　　澳大利亞、日本的改革是整體推進(jìn)的。

　　澳大利亞政府在1983年開始前期性的研究，在研究的基礎(chǔ)上提出一攬子的改革方案，經(jīng)過四年的討論，到1987年提交國(guó)會(huì)審批，國(guó)會(huì)通過后就按照此方案執(zhí)行，政府部門從原來的28個(gè)一下減到了18個(gè)。

　　日本也是這樣，1998年日本政府提出方案，經(jīng)過三年后得到國(guó)會(huì)審批，在2001年正式實(shí)施，把原有的22個(gè)部門一下子壓縮到了11個(gè)部門。其中政務(wù)類部門五個(gè)，經(jīng)濟(jì)類部門四個(gè)，社會(huì)類兩個(gè)。

　　日本的分權(quán)模式是“政策局+外派執(zhí)行局+獨(dú)立行政法人”。在內(nèi)閣各部?jī)?nèi)設(shè)立負(fù)責(zé)決策的職能司局，同時(shí)設(shè)有外派執(zhí)行局或者獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的。例如，獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)是具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)研究、咨詢、技術(shù)、服務(wù)等執(zhí)行類職能工作。

　　展望中國(guó)

　　百萬事業(yè)單位面臨大改革

　　第一個(gè)工程是事業(yè)單位大部制改革。目前我國(guó)有事業(yè)單位126萬個(gè)，3100多萬正式職工，1000多萬離退休人員，總共4000多萬人。這些事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源有一些區(qū)別，有的是全部財(cái)政撥款，有的是財(cái)政補(bǔ)貼，有的是自收自支，有些還做些政府事務(wù)，叫做參公機(jī)構(gòu)。

　　事業(yè)單位事務(wù)都由政府來承包，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，需要改革。我國(guó)準(zhǔn)備從2020年開始改革，那么從現(xiàn)在到2015年，就要設(shè)定改革的標(biāo)準(zhǔn)，而改革的標(biāo)準(zhǔn)就是要?jiǎng)澐诸悇e。

　　我們把這126萬個(gè)事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)、從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)三類。

　　同時(shí)，根據(jù)職能任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式，公益服務(wù)單位進(jìn)一步分為公益一類和公益二類，公益一類純粹做公益，不收取任何費(fèi)用只做公益，而公益二類的經(jīng)濟(jì)來源可以活一些，在確保公益屬性和生機(jī)活力的情況，讓大家都滿意。

　　層級(jí)改革　實(shí)現(xiàn)省直管縣

　　第二大工程是行政層級(jí)和行政區(qū)劃的改革工程。

　　我國(guó)的行政層級(jí)有省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)，目前是全世界最多的，世界其他國(guó)家一般只有三級(jí)。

　　“十八大”提出了要“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃”?，F(xiàn)在，省管著地級(jí)市，市又管著底下的縣，今后應(yīng)該省直接管縣，地級(jí)市和縣是一樣的，歸省來管，這樣中間就少了一個(gè)層面。

　　我國(guó)的改革要從縣和省這兩個(gè)層面著手，但現(xiàn)在很難，一般來說一個(gè)省管四五十個(gè)縣是比較科學(xué)的，但我國(guó)有的省太大，一個(gè)省管一百四五十個(gè)縣怎么管得過來？

　　這個(gè)工程完成了，大部制改革就真正完成到位了。

　　鏈接

　　一是進(jìn)行跨專業(yè)、跨行業(yè)，甚至是跨領(lǐng)域的管理機(jī)構(gòu)整合，達(dá)到減少機(jī)構(gòu)的目的。所謂大部制，可以說就是大量減部。國(guó)外進(jìn)行了大部制改革的國(guó)家，其政府機(jī)構(gòu)的組成部門均不多于20個(gè)。 

　　二是實(shí)行分權(quán)，把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離，實(shí)行有效的權(quán)力制約。

　　整理/記者 張麗

　　校園觀察員 呂玥　實(shí)習(xí)制圖/廖元