總的來看，目前我國(guó)食品安全管理體制創(chuàng)新，涵蓋了從農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工與制造到流通和消費(fèi)的全鏈條、各環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
在源頭治理方面，農(nóng)業(yè)部門在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施《到2020年農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》，在2014年農(nóng)藥使用量180.69萬(wàn)噸的基礎(chǔ)上，2015年、2016年、2017年全國(guó)農(nóng)藥使用量分別下降到178.3萬(wàn)噸、174.10萬(wàn)噸、171.10萬(wàn)噸。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》。2016年全國(guó)農(nóng)用化肥使用量開始下降為5984.1萬(wàn)噸，比2015年減少38.5萬(wàn)噸。這是我國(guó)有化肥使用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以來，歷史上首次實(shí)現(xiàn)使用量的減少。
在加工與制造方面，各地各部門不斷創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，在經(jīng)營(yíng)主體、規(guī)模大小的分類分級(jí)監(jiān)管基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)品種、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)場(chǎng)所和高風(fēng)險(xiǎn)品種，尤其是公眾關(guān)注度高的農(nóng)產(chǎn)品與食品的監(jiān)督，逐步建立起以日常檢查、體系檢查等為重點(diǎn)，以“雙隨機(jī)、一公開”為手段，以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型食品安全監(jiān)管機(jī)制。比如，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局2017年在全國(guó)范圍內(nèi)共組織監(jiān)督抽檢32大類237細(xì)類23.33萬(wàn)批次食品樣品，抽檢企業(yè)72215家，其中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的合格率為97.4%。
在食品流通和消費(fèi)方面，國(guó)家食品監(jiān)管部門主要實(shí)施食品經(jīng)營(yíng)許可證管理及“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)督抽檢制度。2017年，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局抽檢流通環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)企業(yè)30922家，抽檢134101批次，覆蓋專賣店、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、菜市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市、小食雜店、批發(fā)市場(chǎng)等各類食品流通經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，食品流通環(huán)節(jié)抽檢的合格率為97.8%，同比提高1個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，監(jiān)督抽檢餐飲環(huán)節(jié)，覆蓋了小吃店、集體用餐配送單位、企事業(yè)與機(jī)關(guān)單位食堂、餐館、學(xué)校/托幼食堂、快餐店、飲品店、中央廚房等各種不同的餐飲場(chǎng)所，合格率為97.1%，雖然有所波動(dòng)，但比2014年提高了3個(gè)百分點(diǎn)。
此外，為保證進(jìn)口食品安全，國(guó)家嚴(yán)格“準(zhǔn)入門檻”。2016年，原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局對(duì)40個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的27種農(nóng)產(chǎn)品與食品進(jìn)行了管理體系評(píng)估，對(duì)178個(gè)國(guó)家（地區(qū)）8大類2186種進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品與食品準(zhǔn)入名單實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。首先是完善檢驗(yàn)檢疫體系，主要包括輸華農(nóng)產(chǎn)品與食品口岸檢驗(yàn)檢疫管理制度、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及快速反應(yīng)制度、進(jìn)境檢疫指定口岸管理制度、隨附合格證明材料制度、檢驗(yàn)檢疫申報(bào)制度、第三方檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)定制度等，已累計(jì)建成進(jìn)口肉類指定口岸和查驗(yàn)場(chǎng)56個(gè)、進(jìn)口冰鮮水產(chǎn)品指定口岸62個(gè)。其次是建立完善的進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品與食品追溯體系和質(zhì)量安全責(zé)任追究體系，共對(duì)19個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的21種農(nóng)產(chǎn)品與食品進(jìn)行了回顧性檢查，將352家出現(xiàn)不良記錄的進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品與食品企業(yè)列入預(yù)警“黑名單”，在進(jìn)入口岸時(shí)采取自動(dòng)扣留的措施。同時(shí)，中央和地方均開展了打擊食品走私活動(dòng)，廣西等沿海省份嚴(yán)厲打擊生豬、動(dòng)物內(nèi)臟等走私凍品，嚴(yán)防攜帶口蹄疫等傳染病病原體的食品進(jìn)入境內(nèi)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年至2017年，全國(guó)共查處食品案件（含保健品）93.39萬(wàn)件，罰款金額59.77億元，查處無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)75496戶，搗毀制假窩點(diǎn)2818個(gè)，吊銷許可證1204件，移交司法機(jī)關(guān)7019件。
3.食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理面臨的挑戰(zhàn)
五年多來，按照中央的部署，各級(jí)黨委政府持續(xù)開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，取得了實(shí)實(shí)在在的效果。2017年，中央有關(guān)部門在全國(guó)范圍內(nèi)組織開展了4次國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全例行監(jiān)測(cè)，共監(jiān)測(cè)31個(gè)省份的155個(gè)大中城市5大類產(chǎn)品109個(gè)品種，總體抽檢合格率為97.8%。課題組研究也表明，我國(guó)食品安全系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)總值由2012年的0.426下降到2017年的0.307，達(dá)到相對(duì)安全的區(qū)間。但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，我國(guó)食品安全形勢(shì)依然較為復(fù)雜，一些影響食品安全的深層次問題和矛盾還沒有根本解決。
課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要面臨以下挑戰(zhàn)：
源頭治理具有長(zhǎng)期性復(fù)雜性。工業(yè)化發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞，有些甚至是難以逆轉(zhuǎn)的歷史性破壞，這些都可能影響食品安全。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥等化學(xué)投入品的高強(qiáng)度施用，使得農(nóng)產(chǎn)品與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理具有持久性、復(fù)雜性、隱蔽性特點(diǎn)，治理起來難度較大。比如，由于農(nóng)藥殘留具有難以溶解、不易揮發(fā)的特征，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測(cè)中所檢測(cè)到的禁限用農(nóng)藥殘留，有可能是10年甚至更久之前就殘留于土壤之中的。
生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨。多年來，我國(guó)食品生產(chǎn)與加工企業(yè)的組織形態(tài)雖然在轉(zhuǎn)型中發(fā)生了積極的變化，但以“小、散、低”為主的格局并沒有發(fā)生根本性改觀。在全國(guó)40多萬(wàn)家食品生產(chǎn)加工企業(yè)中，90%以上是非規(guī)模型企業(yè)。全國(guó)范圍內(nèi)，每天有約20億公斤食品的市場(chǎng)需求，而生產(chǎn)供應(yīng)主體多是技術(shù)手段缺乏的小微型生產(chǎn)與加工企業(yè)，這也成為食品安全事件的多發(fā)地帶。
人源性風(fēng)險(xiǎn)治理難度較大。分散化小農(nóng)戶仍然是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基本主體，其出于改善生活水平的迫切需要，不同程度地存在不規(guī)范的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。此外，由于我國(guó)食品工業(yè)的基數(shù)大、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、觸點(diǎn)多，加之部分商販誠(chéng)信和道德缺失，且法律制裁與經(jīng)濟(jì)處罰不到位，在“破窗效應(yīng)”的影響下，超范圍、超限量地使用食品添加劑、非法添加化學(xué)物質(zhì)與制假售假的狀況具有一定的普遍性。
多重風(fēng)險(xiǎn)相互滲透。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與氣候環(huán)境、自然災(zāi)害等多種因素的影響，近年來我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品與食品進(jìn)口規(guī)模不斷擴(kuò)大，加劇了農(nóng)產(chǎn)品與食品對(duì)國(guó)際貿(mào)易的依賴程度，進(jìn)一步拉長(zhǎng)了食品產(chǎn)業(yè)鏈，給安全監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)新技術(shù)、食品加工新工藝在為消費(fèi)者提供新食品體驗(yàn)的同時(shí)，也伴隨著潛在的新風(fēng)險(xiǎn)、新問題。同時(shí)，不法食品生產(chǎn)者通過使用新技術(shù)，也衍生出一系列隱蔽性較強(qiáng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。
部門監(jiān)管的協(xié)同協(xié)作仍需加強(qiáng)。改革開放以來，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了七次改革，基本上每五年為一個(gè)周期，目前正在推進(jìn)第八次改革。雖然監(jiān)管體制在探索中逐步優(yōu)化，但分段監(jiān)管導(dǎo)致的權(quán)力分割問題沒有得到很好解決，食品監(jiān)管權(quán)、責(zé)在各部門間仍不夠明晰，從而導(dǎo)致監(jiān)管職能缺位、越位、交叉和重疊等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于治理能力不充分，導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警與評(píng)估滯后，難以有效治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)。
食品供給和安全質(zhì)量不平衡。首先是地區(qū)間的不平衡。發(fā)達(dá)地區(qū)的食品質(zhì)量安全狀況明顯好于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。其次是城市與農(nóng)村間的不平衡。特別是隨著城市食品安全監(jiān)管力度的加大與城市消費(fèi)者食品安全意識(shí)的不斷提高，致使假冒偽劣、過期食品以及被城市市場(chǎng)拒之門外的食品中有部分流向農(nóng)村，給農(nóng)村食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理帶來了難題。再次是不同食品種類間的不平衡。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2016年，我國(guó)蛋制品、乳制品、速凍食品、茶葉及相關(guān)制品、嬰幼兒配方食品、糖果制品等合格率均超過98%以上，而糕點(diǎn)、方便食品、冷凍飲品、餅干、水果制品、水產(chǎn)品等15類食品合格率相對(duì)偏低，低于全部食品總體水平。
4.強(qiáng)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)路徑
要持續(xù)加大源頭治理力度。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是第一車間，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理必須把住農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的源頭環(huán)節(jié)，治土治水，依托新型經(jīng)營(yíng)主體集中連片推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量控害增效；依靠技術(shù)創(chuàng)新，突破現(xiàn)有土壤污染修復(fù)技術(shù)成本高、周期長(zhǎng)、難度大的困難，加快土壤污染的綜合治理；以縣（區(qū)）為單位，分類指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，建設(shè)區(qū)域性畜禽糞便集中處理與資源化利用中心，完善畜禽糞便收集處理社會(huì)化服務(wù)體系。與此同時(shí)，以新型經(jīng)營(yíng)主體為重點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化。
要進(jìn)一步大力發(fā)展綠色食品。重點(diǎn)是加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面淘汰食品產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能，增強(qiáng)有機(jī)食品、綠色食品、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等中高端食品市場(chǎng)的供應(yīng)能力；鼓勵(lì)以優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品與食品行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)為主體，兼并重組，建設(shè)若干個(gè)主業(yè)突出、結(jié)構(gòu)合理、活力充分的食品企業(yè)群體結(jié)構(gòu)；發(fā)揮地域農(nóng)業(yè)的地理、交通、技術(shù)等資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展具有特色的食品產(chǎn)業(yè)帶；推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)水平向中高端邁進(jìn)，走高、精、尖的食品品牌化發(fā)展道路。
要深入推進(jìn)全程無(wú)縫監(jiān)管。推進(jìn)從種植養(yǎng)殖開始的跨部門聯(lián)合監(jiān)管，實(shí)施基于食品供應(yīng)鏈全程體系的無(wú)縫監(jiān)管；健全以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段、以重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型食品安全監(jiān)管機(jī)制；合理配置有限的監(jiān)管資源與力量，科學(xué)確定國(guó)家、省、市、縣（區(qū)、市）不同層次的隨機(jī)監(jiān)督抽檢監(jiān)測(cè)的分工體系，確保不同食品、食品不同環(huán)節(jié)監(jiān)督抽檢樣本批次的相對(duì)平衡；突出治理重點(diǎn)，著重監(jiān)管豬肉、水產(chǎn)品、蔬菜、酒類、水果、冷凍飲品、餐飲食品、糕點(diǎn)、小麥粉等食品與小作坊、小攤販、小餐飲、網(wǎng)絡(luò)食品等業(yè)態(tài)。
要繼續(xù)提高食品安全“違法成本”。依法嚴(yán)厲打擊人為因素導(dǎo)致的食品安全問題，特別是造假、欺詐、超范圍超限量使用食品添加劑、非法添加化學(xué)品、使用劇毒農(nóng)藥與禁用獸藥等犯罪行為，堅(jiān)決鏟除制假售假的黑工廠、黑作坊、黑窩點(diǎn)、黑市場(chǎng)；協(xié)同監(jiān)管部門與司法部門的力量，形成執(zhí)法合力，同時(shí)鼓勵(lì)設(shè)區(qū)市制定實(shí)施具有地方特色、操作性強(qiáng)的法律規(guī)章，形成上下結(jié)合、綿密規(guī)范的法治體系；持之以恒地營(yíng)造食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體不敢、不能、不想違規(guī)違法的常態(tài)化體制機(jī)制與法治環(huán)境。
要不斷深化監(jiān)管體制改革。重點(diǎn)優(yōu)化省、市、縣（區(qū)、市）政府相關(guān)監(jiān)管部門間的職能，形成事權(quán)清晰、責(zé)任明確、屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、覆蓋城鄉(xiāng)的食品安全監(jiān)管體制。重心下移，優(yōu)先向縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道傾斜與優(yōu)化配置監(jiān)管力量、技術(shù)裝備，形成橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管體系；以縣級(jí)行政區(qū)為單位，分層布局、優(yōu)化配置、形成體系，基于風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域性差異與技術(shù)能力建設(shè)的實(shí)際，強(qiáng)化縣級(jí)技術(shù)支撐能力建設(shè)，將地方政府負(fù)總責(zé)直接落實(shí)到監(jiān)管能力建設(shè)上。
要充分形成食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的合力。加快形成以國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局為龍頭的風(fēng)險(xiǎn)治理信息平臺(tái)，有效解決食品安全信息分散與殘缺不全的狀況，并規(guī)范信息公開行為，特別是主動(dòng)發(fā)布“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管結(jié)果，推進(jìn)市場(chǎng)治理；大力發(fā)展行業(yè)性社會(huì)組織，完善公眾參與舉報(bào)、企業(yè)內(nèi)部吹哨人制度等。
（作者：江南大學(xué)商學(xué)院與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究院課題組，課題組成員：吳林海、尹世久、陳秀娟、浦徐進(jìn)、王建華）
?。ㄔ瓨?biāo)題：從農(nóng)田到餐桌，如何保證“舌尖上的安全”）
