【光明說(shuō)法】
《中華人民共和國(guó)禁毒法》2008年6月1日起施行，迄今已經(jīng)走過(guò)十年之路。十年來(lái)，禁毒法在整個(gè)禁毒法治體系中發(fā)揮了重要作用。
禁毒法是禁毒工作領(lǐng)域中帶有統(tǒng)領(lǐng)性作用的法。禁毒法整合了我國(guó)除毒品犯罪的定罪量刑實(shí)體程序規(guī)定以外的，所有涉及禁毒的行政法，確立了吸毒行為非犯罪化的基本處遇原則、措施。禁毒法有大量授權(quán)性規(guī)定，我國(guó)禁毒領(lǐng)域的現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，有超過(guò)60%是禁毒法實(shí)施以后據(jù)其制定出來(lái)的。從這個(gè)意義上講，禁毒法屬于禁毒基本法，其奠定了禁毒法律體系的基礎(chǔ)，也是我國(guó)禁毒工作的主要法律依據(jù)。
禁毒法是“戒毒法”。禁毒法重構(gòu)了我國(guó)的戒毒制度，形成了社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)、自愿戒毒四大戒毒制度，確認(rèn)了藥物維持治療工作的合法性。禁毒法對(duì)戒毒制度設(shè)計(jì)的理念是科學(xué)、先進(jìn)且有創(chuàng)新的。依照禁毒法的規(guī)定，行政法規(guī)戒毒條例于2011年6月22日公布施行，標(biāo)志著我國(guó)新舊戒毒體制轉(zhuǎn)型趨向完成。
禁毒法也是禁毒的組織法。禁毒法首次明確規(guī)定國(guó)家禁毒委員會(huì)，將國(guó)家禁毒委的名稱、職權(quán)法定化。禁毒委機(jī)構(gòu)設(shè)置的法定化不僅對(duì)于保障禁毒工作的決策、指導(dǎo)至關(guān)重要，而且使公安牽頭，各單位、各部門(mén)齊抓共管、綜合治理的毒品治理體系有了初步的固定化的組織體制保證。
十年來(lái)，我國(guó)非常重視禁毒法的實(shí)施工作。2011年12月，全國(guó)人大常委會(huì)曾調(diào)研禁毒法實(shí)施情況。2012年6月，國(guó)務(wù)院給全國(guó)人大常委會(huì)提交《關(guān)于禁毒法實(shí)施和禁毒工作情況的報(bào)告》。2014年6月，國(guó)家禁毒委向國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中共中央政治局常委會(huì)及中央領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)全國(guó)禁毒工作，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)禁毒工作的意見(jiàn)》頒布。國(guó)家禁毒委相繼部署了百城禁毒會(huì)戰(zhàn)、“6·27”青少年毒品預(yù)防教育工程、“8·31”社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工程、重點(diǎn)整治、兩打兩控等工作，使禁毒工作取得了實(shí)效。2016年10月，禁毒法修改工作啟動(dòng)。
不過(guò)，禁毒法實(shí)施十年來(lái)也暴露出一些問(wèn)題，有些問(wèn)題是立法本身的，但更多問(wèn)題是現(xiàn)實(shí)和立法之間的沖突，即現(xiàn)實(shí)發(fā)生了重要變化，促使法律層面要做出必要的應(yīng)對(duì)和修改。通過(guò)禁毒法修改，提高禁毒法治化特別是立法科學(xué)化、規(guī)范化的程度，特別是解決好政策和法律之間沖突，將國(guó)家禁毒政策部分內(nèi)容予以法律化。同時(shí)，解決法律和實(shí)踐之間的沖突，將禁毒實(shí)踐中一些行之有效的做法予以法律化，從而實(shí)現(xiàn)禁毒領(lǐng)域依法治理，解決禁毒實(shí)踐工作在法律依據(jù)方面的困境，完善國(guó)家禁毒體系和提高毒品治理能力。
目前，在禁毒實(shí)踐中，組織體制、綜合治理、法律責(zé)任、特殊收戒、毒品定義、強(qiáng)制檢測(cè)、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)、毒品預(yù)防宣傳教育等方面均暴露出一些問(wèn)題，需要積極應(yīng)對(duì)。有些問(wèn)題可以通過(guò)修改法律來(lái)解決，有些則需要體制、機(jī)制的改革。禁毒改革難度大，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。例如，近年來(lái)有很多專家和實(shí)務(wù)工作者提出禁毒委或禁毒辦實(shí)體化的建議。禁毒法雖然將禁毒委法定化，但是禁毒委只是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并非政府或黨委一個(gè)實(shí)體性部門(mén)，法律也并未規(guī)定禁毒辦設(shè)在哪里。目前，除上海把禁毒辦設(shè)在政法委，全國(guó)其他地方都采用禁毒辦和公安禁毒部門(mén)合署辦公體制。該體制屬于“小馬拉大車”，造成地方禁毒辦工作薄弱，公安禁毒部門(mén)工作壓力增大。由公安禁毒部門(mén)負(fù)責(zé)禁毒工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作，特別是毒品預(yù)防宣傳教育、戒毒等工作，往往力不從心。而且，禁毒辦作為禁毒委常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)考核禁毒委各成員單位的工作，當(dāng)然也包括公安禁毒部門(mén)自己主管的查緝毒品、打擊犯罪工作。禁毒辦設(shè)在公安禁毒部門(mén)，在工作上是自我考核，不符合行政、監(jiān)督相分離的法治原則。但是，禁毒辦實(shí)體化是行政體制的改革，立法層面不宜做出統(tǒng)一規(guī)定。體制機(jī)制運(yùn)行也可以不采取修法一刀切的方式，而由法律授權(quán)，或者部署各地進(jìn)行禁毒辦體制改革試點(diǎn)。待時(shí)機(jī)成熟，再進(jìn)行法律層面的修改。在改革時(shí)期，作為一種權(quán)宜之計(jì)，建議地方禁毒辦和公安機(jī)關(guān)的禁毒部門(mén)分別設(shè)置，即禁毒辦在公安部門(mén)內(nèi)單獨(dú)設(shè)置，這既能解放公安禁毒部門(mén)，也能維持公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)禁毒的體制，使禁毒委的工作保持穩(wěn)定。
禁毒法修改必須深入研究禁毒實(shí)踐和立法之間的對(duì)接點(diǎn)、爭(zhēng)議點(diǎn)，做好梳理、銜接、探究。首先，要廓清禁毒法及其配套法規(guī)、規(guī)章條文間的關(guān)系，特別是各自功能定位，并仔細(xì)找尋實(shí)踐中問(wèn)題在立法層面的癥結(jié)。其次，要研究古法今法、中法外法、前法后法，使之互相銜接。關(guān)注正在審議中的法(比如社區(qū)矯正法)，國(guó)際公約、條約修改動(dòng)向。重視中國(guó)法域內(nèi)，臺(tái)灣、香港、澳門(mén)等地區(qū)相關(guān)立法的比較與參考借鑒。再次，針對(duì)一些關(guān)鍵性的有爭(zhēng)議的條文，進(jìn)行專題性研究，探明其規(guī)范意義。對(duì)于經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)的法律沖突，盡量在禁毒法體系內(nèi)提出成本最小的解決方案，以節(jié)約立法資源。
禁毒法未來(lái)要做到承前啟后、繼往開(kāi)來(lái)，修改后至少要能管用十年。國(guó)家禁毒委應(yīng)推動(dòng)將修法工作盡快列入常委會(huì)立法規(guī)劃或計(jì)劃，同時(shí)應(yīng)做好禁毒法的立法后評(píng)估。禁毒法的評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)該有別于國(guó)家及各省目前禁毒工作考核標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)判毒情的標(biāo)準(zhǔn)，也不同于禁毒專項(xiàng)工作的標(biāo)準(zhǔn)。利用立法后評(píng)估，達(dá)到提高修法質(zhì)量和工作精準(zhǔn)性之目的。
(作者：褚宸舸，系西北政法大學(xué)教授)
